28 февраля в редакции газеты «Точка Ру» состоялся семинар на тему «Государство и местное самоуправление: анализ современной модели власти РФ». Мы начинаем публикацию материалов этого семинара.

Согласно действующей Конституции в России гарантируется «местное самоуправление», которое юридически отделено от государства. Органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти, а муниципальная собственность отделена от государственной собственности. Что такое «местное самоуправление», мы узнаем из Федерального закона № 131-ФЗ – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения.

Выходит, что на территории России наряду с государственной существует еще одна публичная власть – муниципальная. Источником этой власти является не многонациональный народ РФ, а местное население конкретного муниципального образования (района, города, поселения).

Исходя из предложенной законодателем логики наличия двух властей – государственной и негосударственной, следует соответствующее разделение собственности и сфер ответственности.

При разделе собственности в разряд муниципальной попал весь «неликвид», который для бюджета грозит одними убытками, например, изношенные канализационные и водопроводные сети, на ремонт которых в полном объеме ни у одного муниципалитета средств не хватит. В зону ответственности муниципальной власти, то есть в число так называемых «вопросов местного значения», федеральный законодатель записал, в частности, почти всё ЖКХ, среднее и дошкольное образование, дороги (кроме федеральных и региональных), общественный транспорт, планирование застройки населенных пунктов и много других важных вопросов. Муниципальными являются почти все школы, детские сады, учреждения культуры, библиотеки. Это пока плохо осознается большинством населения, но за всё перечисленное государство сегодня ответственности не несет. Ответственность возложена на само население, ведь МСУ – это деятельность населения под свою ответственность. Федеральным законодательством определено также распределение налоговых поступлений между государством и МСУ, в результате чего муниципальные бюджеты существуют в ситуации хронической нехватки средств, которых не хватает даже на текущие нужды (например, на уличное освещение, которое во многих районных центрах работает по 2-3 часа в сутки).

И есть еще один важный аспект. Пресловутой «вертикали власти» в нашей стране нет. Вертикаль была при советском строе, но о нем позже.

В Конституции указано, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти. Т.е. не подчиняется, например, районная администрация правительству области. Кстати, и Президент губернатору тоже не начальник – это уже немного другая тема, про федеративное устройство.

Так выглядит обсуждаемый вопрос в самых общим чертах. Насколько это осознается российским населением? Словосочетание «местное самоуправление» прочно вышло в язык, на котором последние 25 лет разговаривает российская политическая элита с населением. Этот язык еще называют «птичьим», в нем используются такие обороты как «демократическое государство», «гражданское общество», «таргетирование инфляции», «инвестиционный климат» – фразы не только малопонятные нормальному носителю русского языка, но и довольно аморфные по своему смысловому содержанию. Словесная наживка, на которую нас, доверчивых, ловят, почти не меняется, и суть ее проста: слова – каждое по отдельности – ласкают слух, а вместе – служат ширмой для чего-то другого. Это, например, как американцы называют свои агрессивные действия то «гуманитарной интервенцией», то борьбой за демократию и права человека, то вообще «войной за мир». Так и «местное самоуправление»: самоуправление – вроде бы что-то хорошее, демократичное, а «местное» создает иллюзию близости к «простому человеку», его интересам и проблемам. Центральная власть всеми силами подыгрывает этой иллюзии, объявляя «местное самоуправление» самой близкой к народу властью, умалчивая при этом, что же тогда является властью, далекой от народа.

При этом в сознании населения до сих пор не прижилось это навязанное разделение власти и ответственности на государственную и некую негосударственную, муниципальную. Даже студенты юридических факультетов удивленно хлопают глазами, когда им объясняешь, что глава города не является ни подчиненным губернатора, ни государственным служащим, что вот наш вуз, например, – это федеральная государственная собственность, а школа по соседству – это уже не государство, а муниципалитет. Упавшая с крыши на ребенка сосулька (таких случаев, увы, этой зимой немало) – это вина не государства, а муниципалитета. Не отвечает государство за состояние жилищно-коммунального хозяйства уже лет двадцать! Когда губернатор разрезает ленточку при открытии отремонтированного участка федеральной трассы – это большое лукавство, ведь глава региона никакого отношения не имеет к этому ремонту и к этой дороге, пусть она и проходит по территории его области. Точно такое же лукавство, когда губернатор открывает вновь построенную котельную в райцентре, ведь теплоснабжение – это вопрос муниципальный. И если случится в этой котельной авария, губернатор тут же открестится, сообщив, что за нее отвечает районная власть.

Для российской истории вся эта ситуация – нонсенс! И дело не только в том, что она не укладывается в сознании русского человека, для которого государство, власть издавна представляли собой цельность, неразделенность, персонифицированную в царе (и его назначенцах, полностью отвечающих за подведомственную им территорию) или в «коллективном царе» – Советах, стройная вертикаль которых отражала ту же идею единства и нераздельности власти и ответственности. Современная разделенность, расщепленность всего на «твое-мое» - «государственное-муниципальное» не отвечает сформировавшемуся веками типу российской государственности, которая складывалась адекватно внешним и внутренним вызовам. Перечислим только самые основные «исходные» условия, различающие нас, скажем, с Западной Европой: неблагоприятный для ведения хозяйства климат с множеством неблагоприятных факторов (основные из которых, согласно известной шутке, – это зима, весна, лето и осень); наличие постоянной внешней угрозы с Запада и Востока при отсутствии важных для обороны «естественных границ» (морей, гор и т.п.); огромные пространства при низкой плотности населения. Как следствие всего этого: экстремальный тип хозяйства, экстремальный образ жизни и экстремальный тип государства – всё на надрыве, на предельном напряжении сил при отсутствии всяких гарантий результата (что при битве с превосходящим по числу противником, что при «битве за урожай»). Постоянный дефицит ресурсов при таких обстоятельствах породил такой феномен, как «экономика двойного назначения» и «государство двойного назначения», когда все системы работают одновременно на тыл и на фронт, когда присутствует постоянная мобилизационная готовность. Военная и мирная стороны при этом сливаются до полной нераздельности одного от другого. Это было характерно и для управления: российский государственный аппарат не просто выстраивался по образцу армии, а был аналогичной своеобразной армией – централизованной и единообразной.

Не вдаваясь далеко в историю, отметим, что все эти черты в предельной форме нашли свое выражение в Советском государстве, а их предельная актуализация – это Великая Отечественная война. Все основные системы жизнеобеспечения были созданы и функционировали примерно по одной матрице: что продовольственное обеспечение, что медицина, что транспортные сети (особенно, железная дорога), что жилищно-коммунальное хозяйство, и т.д.

Что мы имеем сегодня? В результате реформ власть в районах, городах и поселках, то есть «рядовой и сержантский состав» выведены из прямого подчинения «офицеров» (губернаторов) и «Генштаба». «Офицеры» в свою очередь тоже напрямую не подчиняются Верховному Главнокомандующему. Можно себе представить такую армию? Нет. Но именно так выглядит современный российский управленческий аппарат. Его готовность к различного рода экстремальным вызовам резко снизилась. Достаточно вспомнить жуткое лето 2010 года – лесные пожары, охватившие страну, выявили, в частности, что мы утратили единую централизованную систему лесного хозяйства и лесоохраны. Региональные власти в подобных экстремальных ситуациях оказываются беспомощны: у них нет подчиненных на местах. Местные власти тоже беспомощны, но по другой причине: у них не хватает ресурсов и, как правило, нет специалистов (раньше все серьезные вопросы прорабатывались в Москве с участием отраслевых НИИ, а сегодня каждый муниципалитет обязан сам разбираться в вопросах ЖКХ, дорожного хозяйства, архитектуры и т.д.)

И все же потребность в управлении огромным пространством, доведении государственной политики до каждой местности никуда не исчезла. Ведь обособившейся в столице правящей элите надо хотя бы организовывать избирательные кампании, проводить в жизнь планы по «оптимизации бюджета» и так далее. Как это осуществить в обход действующего законодательства, разделившего власть на три независимых этажа? Есть три основных приводных ремня, каждый из которых вызывает множество вопросов и нареканий со стороны здравого смысла.

Во-первых, это федеральные органы контроля и надзора, прежде всего, прокуратура. Именно прокурор, по сути, сегодня ключевая фигура в районе для проведения в жизнь того или иного решения из центра. Но прокурорский надзор – это не управление, он лишь обозначает границы дозволенного и разговаривает с муниципальной властью на языке протестов, предписаний и штрафов. Парадокс, но нередкой является ситуация, когда муниципальное образование штрафуют за неисполнение обязанностей, например, по ремонту дороги притом, что ремонт не состоялся именно из-за недостатка средств в бюджете.

Во-вторых, это система финансового шантажа – по-другому не скажешь. Поскольку большая часть ресурсов концентрируется на федеральном уровне, подавляющее большинство муниципалитетов дотационны, то есть зависят напрямую от финансовой помощи из бюджета субъекта РФ, возникает мощный рычаг скрытого управления, когда, например, получение помощи обуславливается «оптимизацией расходов муниципального бюджета» – читай, сокращением школ, библиотек, домов культуры и т.д. При этом со стороны региона подобные указания могут называться как угодно, даже «рекомендациями», а значит региональная власть за результаты их исполнения не отвечает.

И наконец, в-третьих, есть такой неформальный рычаг управления, как «десять чемоданов компромата». Неподчинение «рекомендациям» из областного центра может привести к таким неприятным последствиям как травля соответствующего главы в СМИ (ведь ответственность по большинству больных вопросов несет муниципалитет, и придраться всегда будет к чему), а в крайнем случае особо ретивого могут усмирить с помощью административного или даже уголовного дела (ведь материал найдется почти на каждого) – остальным в назидание.

В итоге получается, что система, прописанная в законе, недееспособна. А чтобы обеспечивать минимальную управляемость, требуется задействовать коррупционные механизмы, в том числе «телефонное право», ставшее необходимым атрибутом современной власти.

Понятно, что в таком виде система просуществует до первых серьезных потрясений, которые, со всей очевидностью можно говорить, уже не за горами. Не исключено, что лечить искалеченное реформами российское государство придется опять же в экстремальных условиях. Но для лечения надо хотя бы сначала осознать болезнь, а не пугать друг друга либеральной страшилкой про «вертикаль власти», ведь на самом деле никакой вертикали уже давно нет.

Статья опубликована в 93 номере газеты "Точка Ру"

Источник: http://tochka-py.ru/index.php/ru/glavnaya/entry/462-78456214